新中国成立以来的城市基层党建研究
作者简介
吴晓林，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员；
李一，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。
新中国成立后，城市基层成为党建工作的重要场域。既有研究缺乏对城市基层党建的贯通性历史分析，也缺乏对其演进的机制分析。文章应用Nvivo软件和历史分析法，对70多年重要文献进行了分析。研究发现，新中国成立以来，城市基层党建大体经历了“以单位为主体、以街道为主体、以社区为重心”的三个阶段；展示出从“内向型党建”到“外向型党建”转变、从单一的“政治取向”走向“政治取向与社会取向”两维均衡的特点。城市基层党建的变迁受“主客观条件”与“路径依赖”的共同影响，体现了“政治性与社会性”的历史统一。城市基层既是党的执政基础，也是社会建设的依托，要在主体补位的基础上，更加重视社会化建设，打造“共建共治共享”治理格局。
一、问题的提出
中国共产党历来有重视党建工作的传统，新中国成立后，随着党的工作重心由农村转入城市，城市基层成为党建工作的重要场域。1950年，中共中央发布了《关于发展和巩固党的组织的指示》，提出“将党的发展工作重点放在城市”。1956年，党的八大修改的《中国共产党章程》，运用了“党的基层组织”这一表达方式。伴随计划经济体制的建立，以单位组织为依托的城市基层党建逐渐形成。改革开放后，城市基层党建工作的重点开始向街道、社区转移。
城市基层党建的变迁顺应了历史变化，也推动了城市基层社会发展。但是，迄今为止，学界对城市基层党建模式及演进规律的梳理仍然欠缺。在对相关文件进行梳理的基础上，本文将回答如下两个问题：新中国成立以来，中国城市基层党建产生过哪些模式？不同模式变迁背后的机制为何？
二、文献回顾、研究方法与理论视角
（一）文献回顾
1．国外文献回顾
国外学界缺乏基层党建的术语，类似的研究集中在政党如何与基层社会相连接。1980年，劳森出版《政党与连接》一书，引起了学界的关注，该书将政党设想为一种铸造公民和连接决策者的组织。国外学界对政党连接基层社会有以下几种解释：其一，参与式连接，政党在选举期间激活选民并动员他们投票；其二，恩庇侍从主义，政党用自己的权力将资源分配给被庇护者，进而换取政治支持；其三，纲领性连接，政党通过纲领政策主张吸引选民投票；其四，组织化连接，政党通过政府机构等组织连接选民；其五，个人主义连接，政党首领强大的领导力成为吸引支持者的关键要素。国外政党基于选票、获取政权的考虑，动员基层、连接社会，带有浓厚的“工具主义”色彩。
2．国内研究回顾
国内相关研究，主要从党建工作重要性、影响因素、改革方向三个方面展开。
其一，以党和社会关系为切入点，论证基层党建的重要性。在计划经济时代，以单位制为依托的党建模式发挥了重要作用，在新时期，党的基层组织形式不仅是政党本身的组织基础，而且是政党组织和改造社会的一种途径；其二，分析城市基层党建工作影响因素，学者们认为基层党建与历史更迭、经济和社会发展变化相关，基层组织的复杂性、人民价值的多样性、所有制结构转变、法制化的经济运行机制、新经济组织壮大、社会管理体制下沉等，影响着基层党建的具体形态；其三，根据经济社会变化，提出基层党建工作的发展方向。20世纪80年代末，学界主张推进基层党建制度化、规范化，党的十三大提出“以经济建设为中心”后，一些学者提出要提高基层党委的经济工作水平，此后，区域化党建，学习型党组织、创新型政党、服务型党建等，成为学界关注的改革方向。
3．国内外研究评论
学界或是从实然性出发，分析城市基层党建的形态变化及其影响因素；或是从应然性出发，指明未来城市基层党建的变革方向。但是，既有研究亦存在不足：其一，中国共产党与基层社会的连接机制不同于国外，简单套用国外的分析框架与我国现实不符；其二，既有研究既缺乏城市基层党建变迁的总体分析，也未对其变迁的机理进行探析；其三，对基层党建以静态分析为主，缺少动态研究。有必要对新中国成立以来的城市基层党建进行贯连性、过程性分析。
（二）研究方法
本文主要采用质性研究方法，包括文本分析、历史分析和Nvivo质性研究软件分析。
首先，作者筛选新中国成立以来城市基层党建相关的重要政策文件、领导讲话和会议记录。筛选范围包括历次“党章”、《中共中央文件选集》、《建国以来重要文献选编》、中央领导人选集与讲话集共百余册资料，以及党中央、中央部委发布的文件、党建工作的会议纪要等。最终选取文件、讲话等记录237条（个），摘录直接相关的文字内容总计10.1万字（见图1）。其次，借助Nvivo11.0软件对政策文本进行编码，以节点覆盖率为依据，结合相关资料，分析城市基层党建的特点及变化过程。
通过研读相关文献发现，“组织设置、党建工具和目标功能”是城市基层党建的重要内容。其中，前两者属于工具维度，后者属于价值维度。由此，在分析时，设置“工具手段、组织设置”两个一级节点，前者设置“领导监督、思想建设、经济建设、提供服务、治理引领、联系群众、政治运动、拨乱反正、党政分开”9个二级节点，后者设“提高覆盖、联动共建”2个二级节点。同时，基于价值维度对“功能目标”进行分解，设置“政治取向、经济取向、社会取向”三个一级节点（见表1）。我们以上述节点分析不同时期基层党建工作的特点，并进行了相应编码（见表2）。
（三）理论视角及分析框架
1984年，马奇和奥尔森揭开了新制度主义政治学研究的序幕，其后霍尔和泰勒将“历史制度主义”分离出来。历史制度主义强调制度的路径依赖，把历史发展进程划分为出现“断裂”的不同“连续性阶段”。中国的城市基层党建具有连续的历史，适合运用历史制度主义分析。
其一，历史制度主义分析有助于发现城市基层党建的传统路径，城市基层党建存在一定的历史继承性和前后连续的稳定因素，可以借此进行分析；其二，“关键节点”对制度的形成和发展具有重要的甚至决定性的影响，中国城市基层党建在制度变迁中存在关键时刻，产生了新的模式；其三，制度变迁划分为“渐进式”和“断裂式”，历史地来看，城市基层党建的工作既存在“渐进式变迁”，又存在“断裂式变迁”的特征。
本文将引入历史制度主义视角，分析城市基层党建的发展阶段及其特征，解释城市基层党建转型的影响机制。
三、新中国成立以来城市基层党建的发展
Nvivo分析发现，政治取向一直是城市基层党建的第一维度；领导经济建设一度成为城市基层党建的目标之一，但是越到最近，权重越是相对下降；改革开放后，城市基层党建的社会取向日益增强。总体来看，城市基层党建经历了“着重内部建设”向“内部建设为本、强化外部服务”的转变（见表3）。以组织依托为依据，可以将基层党建划分为三个阶段。
（一）单位党建阶段（1949-1978年）
改革开放前的城市基层党建，主要依托于“单位制”开展，展现出高度的“政治取向”。
1．城市基层党建的组织覆盖“前紧后松”
新中国成立后，为适应计划经济和“全国一盘棋”的需要，城市人民被编组到集合政治、经济与社会功能的“单位”中。组织覆盖在初期被十分重视，节点覆盖率达6.47%，但受政治环境影响，一度被中断。
这个时期，党中央在城市推广组织全面覆盖，遵循“凡有党员三人以上者，即成立党的支部组织”。到1951年，全党共有580万党员，所有党员，在全国各方面建立了约25万个党支部；到1953年，全国的五百人以上的公、私营工矿企业中和专科以上的学校中都有了党的基层组织。1956年，党的八大修订“党章”，要求“在基层党委员会下面，按照生产、工作和住区单位设立若干个总支部或者支部”，此后，北京、上海等市，都将党组织向街居体系扩展。
“文革”期间，党的基层组织全覆盖原则一度中断。在党的九大到十一大上修改的“党章”中，“三人党员以上成立党支部”不再是具体要求。“文革”开始后，党的组织陷于瘫痪，共产党员一度被迫停止组织生活。
2．政治取向是城市基层党建的主要面向
在单位党建时期，基层建设主要面向“政治建设”和“政治运动”，经济建设和社会服务面向相对较少。其中，政治取向文本的覆盖率为26.18%（见图2），远高于经济取向（5.78%，节点覆盖率，以下均为简写）和社会取向（1.68%）。
1951年3月，中国共产党第一次全国组织工作会议召开，党的基层组织成为整理、整顿的对象。1956年，党的八大通过的“党章”要求，“党的基层组织，应当领导和监督本单位的行政机构和群众组织积极地实现上级党组织和上级国家机关的决议”。1962年10月，中共中央、国务院发布《关于当前城市工作若干问题的指示》，要求“加强党的城市基层组织的工作……充分发挥党支部的堡垒作用和党员的模范作用，团结职工群众和城市其他居民，出色地完成各项工作任务”。
政治运动成为基层党组织的重要工具，其节点覆盖率达到5.77%。在各类政治运动中，基层党组织往往发挥重要作用。例如，在1951年“三反”运动中，党组织的一项重要工作就是组织党员学习、培养运动积极分子。中央文件也体现出对政治运动手段的重视。1962年12月，中共中央转批卫生部党组《关于进一步开展爱国卫生运动的报告》，要求“各级党委进一步加强对爱国卫生运动的领导……把除四害、讲卫生的群众运动普遍发动起来”。
在这种“强”领导下，城市的基层党建主要服务于当时的政治运动，展现出强烈的政治取向。
（二）街道党建阶段（1979-1999年）
改革开放后，社会职能开始向单位外转移，街道办事处作为政府最基层的组织，其重要性不断提升，党越发重视街道的党建工作，这一时期可被称为“街道党建阶段”。此阶段，“政治取向”（16.01%）仍是重心，“经济取向”（4.68%）和“社会取向”（4.12%）有所加强。
1．街道办和“两新组织”成为组织覆盖的主要对象
这一时期，街道办事处的重要性不断提高，成为重要的党建工作场域。改革开放后，街道办数量上升，1979年，全国有街道办4444个，到1984年，其数量上升至5844个，此外单位内部的诸多职能被转移至街道。1992年，党的十四大修改“党章”，首次规定了街道党的基层委员会的职能，即“领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”
1996年9月，中组织部下发《关于加强街道党的建设工作的意见》指出，“必须加强街道党的建设，充分发挥街道党组织和党员在促进城市繁荣、保持社会稳定中的作用”。截至2001年底，全国99.9%的街道都建立了党组织。
随着经济组织和社会组织发育，城市党组织建设范围进一步扩展。1987年，党的十三大提出“以公有制为主体、大力发展有计划的商品经济”。1989年，我国私营企业登记户数9.0581万户，到1992年达到13.9633万户，个体商户达到1534万户，外商投资企业有8.4371万户；同时，社会组织也逐渐兴起，有学者估计，从改革开放到1992年，发育并活跃的社会组织总数有100万家左右。“两新组织”逐渐成为城市基层党建的重要对象。
1992年，党的十四大提出，“在其他各种经济组织中，也要从实际出发，抓紧建立健全党的组织和工作制度”。1994年，党的十四届四中全会通过了《关于加强党的建设几个重大问题的决定》，首次以文件明确了“两新组织”党建工作的重要性。
20世纪90年代初，以浙江省为主要发源地，沿海地区首先在私营企业中建立了党组织。1996年后，全国非公企业党建工作进入迅速发展期，截至2002年底，全国非公经济组织共有党组织9.9万个，比1997年增加了2.9倍。
2．政治取向仍然是基层党建的主要面向
政治取向仍然是这个时期的主要面向，只是建设重点有所变化。
其一，领导监督仍是基层党建的主要手段。“领导监督”（9.44%）的覆盖率仍为第一（见图3）。党的十二大修改的“党章”，指出“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒”。
20世纪90年代后，基层党组织“城市建设领导者”的角色定位愈发明显。1994年通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出，“基层党组织要结合各自特点做好工作，努力成为团结带领群众进行改革和建设的战斗堡垒”。1996年《关于加强街道党的建设工作的意见》要求，“把加强街道党的建设同加强街道其他基层组织建设结合起来，通过加强党组织建设，推动和促进其他组织的配套建设”，基层党组织对城市建设的领导角色得到进一步强化。
其二，城市基层党建强调领导方式的改善。1980年8月，邓小平讲话指出，企业管理制度的改革“是为了使党委摆脱日常事务，集中力量做好思想政治工作和组织监督工作”。1987年5月全国整党工作总结会议指出，要“坚持党要管党的原则，切实搞好党政分开”。同年，党的十三大“党章”增加了一个内容，即企事业单位中党的基层组织“应以主要精力加强党的建设……支持行政负责人按规定充分行使职权。”这一时期，基层党的领导方式有所转变。
3．“社会取向”和“经济功能”得到强化
在这个时期，基层党组织的社会和经济功能受到了重视，“经济取向”文本的覆盖率为4.68%，“社会取向”为4.12%。
其一，基层党建的社会功能有所加强。联系群众（2.82%）和提供服务（1.05%）均得到重视。1990年3月，党的十三届六中全会通过《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，要求“充分发挥……群众团体在加强党同群众联系中的桥梁、纽带作用”。
1996年，中组织部印发的《关于加强街道党的建设工作的意见》规定：街道党委要履行“讨论决定本街道城市管理、社会服务、社会治安综合治理等方面的重大问题”等职责；居民区党支部承担“做好群众工作，搞好各项服务……搞好精神文明建设，保证和促进辖区的经济发展和社会稳定”等职责。同时，要求“街道机关的党员……密切联系群众，认真转变作风，热心为基层服务”。
其二，强调党组织对街道经济的引领。1981年，党中央要求“各级党委和政府一定要……在近几年内促使各种形式的集体经济有一个显著的发展”。在20世纪80年代，为缓解城镇就业压力，几乎所有街道办事处都办起了合作联社。1992年12月，时任中央政治局常委的胡锦涛讲话指出，要“紧紧围绕经济建设这个中心做好组织工作”。
1996年，《关于加强街道党的建设工作的意见》要求，街道党委要“讨论决定本街道发展经济方面的重大问题”，居民区党支部要“保证和促进辖区的经济发展”。当时有街道党工委书记认为，“街道工作只能有一个中心，这就是经济建设”。
街道党建顺应了改革开放的时代背景，通过发展街道经济解决就业问题，引导居民开展服务活动，推动了城市建设，维护了社会稳定。
（三）社区党建阶段（2000年至今）
2000年起，全国掀起了社区建设的浪潮。2004年10月，中共中央办公厅转发《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》（简称“街道社区党建工作意见”），指出“各级党委要将街道、社区党的建设作为基层党建工作的重点之一，纳入当地党建工作的整体布局”。社区党建成为城市基层党建的重心，“政治取向”和“社会取向”成为基层党建的主要面向。
1．社区党组织全覆盖及区域化党建得到重视
其一，党中央要求实现基层党组的全覆盖。2004年发布的《街道社区党建工作意见》提出要“不断扩大党在城市工作的覆盖面”，“尤其要重视及时在城市新区、开发区和新建居民区建立社区党组织的工作……不断加大在新经济组织、新社会组织中建立党组织的工作力度。”2014年5月，中央办公厅下发的《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，要求“在片区、楼宇和流动党员集中点建立党组织，在社区居民中按照志向相投、兴趣相近、活动相似的不同群体建立党组织”。截至2018年底，全国8561个街道、102555个社区（居委会）已经建立起了党组织，覆盖率超过99%。
其二，党开始强调基层区域化党建工作。这一时期，城市基层党建的“联动共建”（3.33%）得到重视。2004年，上海试点“区域性大党建”，揭开了区域化党建的序幕。2008年，习近平在全国组织工作会上指出，要“积极探索构建以街道党组织为核心、社区党组织为基础、驻区单位党组织和社区内党员共同参与的区域化党建格局”。
其后，中央越来越重视区域化党建工作。2014年发布的《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，要求推行区域化党建并提出“可以依托居民区、商务区、开发区等组建区域型党组织”。2019年5月，中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，要求“街道党（工）委抓好社区党建，统筹协调辖区内各领域党建工作；社区党组织……兜底管理辖区内小微企业和社会组织党建工作”，“推进街道社区党建、单位党建、行业党建互联互动”。
在中央的指导下，有的城市出台“推动城市基层党建互联互动的工作方案”，建立社区大党委，构建区-街-社区三级联动责任体系，推动区域化党建与社区治理对接。
2．“社会取向”与“政治取向”成为基层党建的“两翼”
在这一时期，“社会取向”（覆盖率为18.96%）权重大幅上升，与“政治取向”（覆盖率为18.63%）一起成为城市基层党建最重要的面向（见图4）。
其一，“政治取向”特别强调基层党的核心领导功能。在这一阶段，城市基层党组织“领导监督”（10.42%）功能得到加强，特别是党的十八大以来，党的领导核心功能得到前所未有的强化。
2004年发布的《街道社区党建工作意见》规定，街道党（工）委要“领导街道行政组织……领导或指导在社区、驻区非公有制经济组织、社会团体和社会中介组织中开展党的工作”，社区党支部要“讨论决定本社区建设、管理中的重要问题”。
党的十八大提出了加强基层服务型党组织建设的重大任务，全面加强党的领导、从严治党向基层延伸。党的十九大提出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，党章明确了“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”。城市基层党组织在基层工作中的领导核心地位更加突出。
其二，“社会取向”特别强调基层组织的社会服务与治理引领。一方面，“提供服务”（覆盖率为10.33%）成为城市基层党建最重要的社会取向。在社区建设之初，“提供服务”便已受到重视。2000年6月，胡锦涛在天津考察时便指出，要紧紧围绕搞好社区管理和服务开展党的建设。党的十八以来，中央对基层党的服务工作要求更为具体。2014年，中央办公厅下发的《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，要求街道、社区党组织“运用多种形式和手段开展服务。”越来越多城市的社区办公场所挂牌“社区党群服务中心”运营，总体发挥“政治、服务（行政）、社会”功能。
另一方面，城市基层党组织的引领治理功能受到重视。这一时期，“治理引领”成为基层党建的新功能，其文本覆盖率为2.68%。2004年发布的《街道社区党建工作意见》规定了街道党（工）委和社区党支部引领治理的职责。2013年，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，基层党组织承担引领治理的职责更加明确。2017年6月，中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，要求“以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径”。党的十九大通过的党章要求，基层组织要“领导本地区的工作和基层社会治理”。2019年颁布的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》要求“提升党组织领导基层治理工作水平”，“健全党组织领导下的社区居民自治机制、领导群团组织和社会组织参与基层治理”。党的十八大以来，党建引领社区治理，已经成为各城市的广泛实践。
四、断点变化与渐进转变：城市基层党建变迁的特点与机制
历史地来看，城市基层党建变迁具有“断点变化”与“渐进转变”的特点，呼应了不同时期的经济社会变化。
（一）城市基层党建变迁的特点
新中国成立以来，城市基层党建嵌于特定背景多次变化，体现出随时代而动的特点。
1．城市基层党建功能从“政治取向”走向“两维均衡”
城市基层党建逐渐加强，从单一的“政治取向”走向“政治取向与社会取向”的两维均衡。
在单位党建时期，党中央虽然重视基层党建工作，但是还未总体勾画城市基层党建的政策措施。从组织设置来看，党建大多依托“工矿、企业、学校”等单位进行，在“文革”期间，基层党组织遭受冲击、陷于停顿；从功能上看，城市基层党建凸显出服务“政治运动”的政治取向。
在街道党建时期，伴随“以经济建设为中心”的转向，城市基层党建的“经济取向”加强。从组织设置来看，街道办事处和“两新组织”成为党重视的基层单位；从功能来看，“社会服务”取向首次被强调，“领导集体经济”成为重要取向。
新世纪以来，城市基层党建被提升至“执政基础”的高度。伴随“单位制”逐渐解体，城市基层党建的议题被正式提出，社区成为新时期基层党建的重要场域，区域化党建成为新时期的新思路；“政治取向”和“社会取向”成为城市基层党建两个均衡的面向，基层党组织联系群众、服务群众的功能得到前所未有的提升。
2．城市基层党建工具从“内向型党建”到“外向型党建”转变
纵观城市基层党建的变迁史，可以发现城市基层党建的一些方法、手段具有延承性，其变化体现出“渐进转变”的特点。党的十八大后，基层党的组织建设展现出“内向型党建”到“外向型党建”转变的特征。
在组织覆盖方面，除“文革”期间外，基层组织建设原则一直是“三人以上党员成立党支部”，这延续了革命时代的传统，这个原则不断向国有单位及非公有组织扩展。在功能方面，政治面向一直是基层党建的最重要功能。城市基层党建的渐进变化，更多体现在方式方法上。其一，从组织设置上看，改革开放后，城市基层党建在纵向上不断向下延伸，从重视街道党建到重视社区党建，一些地方还建立了“小区支部、楼栋党组、网格支部”等，在横向上推进区域化党建，强化驻区单位的组织联动；其二，从功能上来看，社会服务和引领治理愈发受到重视（见图5），在社区党建阶段，“提供服务”的覆盖率达到10.33%，比街道党建阶段提高了9.28%；“治理引领”（2.68%）则从无到有，基层党组织通过对治理工作的领导，连通辖区组织与群众，同时不断强化服务功能。
（二）城市基层党建变迁的机制：变迁条件与路径依赖
马克思主义认为，政治社会发展受历史条件和主观能动性双重要素的影响。这里从“客观条件”与“施动条件”两方面分析城市基层党建变迁的机制。
1．城市基层党建变迁客观条件
在一段时期内，人们偏重于对权力属性的“阶级性”认知，一度强调其“斗争性”，因而基层党建成为政治运动的一部分。改革开放后，城市面临极大的就业压力，经济建设成为全党的中心任务，安置就业、引领经济发展成为基层党组织的重要工作。同时，新出现的经济组织、社会组织，势必成为基层党建的重要范畴。
21世纪后，城市人口极速扩充、不同群体间的利益差距扩大，基层矛盾纠纷增多。同时，城市组织体系逐渐多元，组织协作的重要性日益凸显。基层党建组织势必要向下延伸，发挥组织整合的作用，并通过加强和创新公共服务，凝聚人心、维护稳定，从而夯实执政基础。
2．城市基层党建变迁施动条件
城市基层党建的变迁，还受到领导集体主动创造条件的影响。治国理政目标的调整，直接推动了城市基层党建的转型。可以发现，改革开放后，治国理政的战略重心向经济建设倾斜，街道党建注重领导街道经济。21世纪以来，伴随群体利益的进一步分化，党期望通过更好地服务人民来赢取社会认同，越来越强调社会建设和国家治理现代化，相应的，城市基层党建将社会服务和治理引领功能置于重要地位。
3．城市基层党建“路径依赖”的正向反馈
城市基层党建的变迁，受到“路径依赖”正向反馈的加持，“提高覆盖率”、“党的领导”等是一直持续的做法。
“三名党员建立党支部”、“支部建在连上”，是被历史证明了的、党领导革命走向胜利的制胜法宝。新中国成立后，这个原则被广泛应用于党政军学民组织。党组织在基层的覆盖，推动了工业化建设与社会整合，体现了党的组织优势、动员优势。
改革开放后，党赋予“提高覆盖”和“党的领导”新的时代意涵，获得正向反馈。其一，党通过向下延伸、织密组织网络，横向建立协作机制，实现对碎片化资源的整合；其二，实现党与社会的连接，维护基层稳定，改革开放后，党嵌入新的组织体系，通过资源配置、提供服务、引领治理等方式连接社会，在主体补位、解决基层问题方面收到正向反馈。诸此种种，对于城市基层党建的“渐进转变”均有牵引和激励作用。
五、结论与讨论
回望新中国成立以来的城市基层党建工作，可以得出相应的结论和启示。
第一，新中国成立以来，城市基层党建总体得到不断加强，经历了“单位党建、街道党建、社区党建”三个阶段，从原来的重“政治取向”，转向为“社会取向与政治取向”的“两维均衡”（见表4）。越到最近，城市基层党建越得到加强。1996年发布的《关于加强街道党的建设工作的意见》，首次明确地提出了城市基层党建议题，初步勾勒出城市基层党建的运作体系。党的十八大以来，党中央将城市基层党建工作纳入党治国理政的目标，并且提升至“执政基础”的重要位置，推出全面、系统的政策措施。
进入21世纪后，社区成为城市基层党建的重心，城市基层党的组织建设，逐渐从专注政治建设的“内向型党建”，向注重社会服务和治理引领的“外向型党建”转变，社会性手段受到前所未有的重视，与政治取向一起成为城市基层党建中均衡的两个维度。
第二，城市基层党建变迁具有“断点变化”与“渐进转变”并存的特点，体现了“政治性与社会性”的统一。执政党对国家性质的认识势必反映在基层党建中，在新中国成立后的一段时期内，党对国家性质的认识偏重于阶级性而忽视公共性；改革开放初偏重经济性；进入新世纪，国家公共性职能逐渐加强，基层党建的“社会性”也日益强化。在单位党建时期，“政治取向”文本覆盖率占本时期的77.82%，这一比例在街道党建时期下降至64.53%，到社区党建时期下降至44.84%。同时，“社会取向”文本覆盖率在三个时期的占比分别为4.99%、16.61%和45.63%。在社区党建时期，政治取向与社会取向文本覆盖率的横向比例达至均衡（见图6）。“提高组织覆盖”和“党的领导”，是贯穿70年基层党建历史的手段，新中国成立后，两种手段成功实现城市基层的组织化；改革开放后，二者发生渐进转变，并有效地整合资源、实现党与社会的链接，这种正向反馈使两种手段不断延续。
第三，中西方基层党建存在显著差异，面对城市化挑战，城市基层党建要在“两维均衡”的基础上，继续发挥组织动员的积极功能，引领社会建设。与西方政党不同，中国共产党的执政地位具有连续性，党实际上扮演着“领导核心”和“执政力量”的双重角色。需要看到的是，面对“孱弱”的社会基础，党在革命时代就形成的基层建设经验，一直延承至今，并且在新时期衍生出新的活力。但是，党的基层建设不会止于对社会失灵的“主体补位”，切忌“领导代包办”承担无限责任，而是要在推进政治整合的基础上，在引领群众、训练“社会”方面强化作为，增强社会自主性，撬动和培育社会，打造“共建共治共享”治理格局。
推荐语
本文是一篇扎实的文献综述，应用Nvivo软件和历史分析法，对建国以来的城市基层党建及其演进规律进行了文献梳理与分析。中国城市基层党建的演化经历了什么阶段？产生过哪些模式？不同模式变迁背后的机制为何？作者对上述问题进行了回答。（政治学人编辑部）
责任编辑：廖盛宇
一审：王智睿 二审：杨明 终审：吉先生
文章来源：《经济社会体制比较》，2021年第2期。
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